韩国《合格评定管理法》实施对我国合格评定相关制度设计及立法工作的借鉴
一、韩国《合格评定管理法》的立法背景和框架
2018年10月，韩国国会在国政监察活动中发现了该国检测认证领域存在着有悖结果真实性和可靠性的问题。为了解决这一问题，韩国国会作出了推进相关法律制定的措施，以解决韩国合格评定仅由《国家标准法》规定相关原则，而在法律层面没有执行依据的状况。随即，2018年12月，韩国国会制定了法律草案并征求检测认证机构、学术界、企业等的意见，2020年3月完成了法律的制定工作，2020年4月正式公布了该法律并将于2021年4月开始施行。
目前，韩国的各类测试认证机构共有3900余家，韩国《合格评定管理法》填补了韩国国内一直没有通用的管理、监督合格评定业务相关法律的空白。根据该法规定，凡对产品、服务、工程等是否符合韩国国家标准、国际标准等进行评价的校准、认证、测试、检查等行为，均属于该法定义下的合格评定，受该法管辖。值得注意的是，这是一部有侧重点的法律。从机构类型看，该法规制的重点在公认机构，即获得认可的合格评定机构；从合格评定行为类型看，该法侧重规制该国合格评定行业乱象突出的领域，即伪造篡改报告书，捏造评价结果，未经评价，虚假或以其他不正当手段发放报告书的行为。
总体来看，该法分为总则、合格评定业务、认可机构的设置及公认机构、加强合格评定业务能力、附则、罚则等六章共29个条款，虽然整体篇幅较短，但内容极其丰富，且特点鲜明，该法的颁布，不仅为进一步规范韩国合格评定领域各项活动提供了法律依据和基础，而且有助于进一步强化韩国合格评定机构的竞争力和公信力。
二、韩国《合格评定管理法》的主要特点
韩国《合格评定管理法》具有监督管理和行业发展并重的特点。一方面，针对弄虚作假等行业乱象行为，该部法律设定了严格的义务和责任。另一方面，该部法律也提出了从人员、技术、设备等多角度对合格评定行业进行扶持，通过多层次、多领域国际合作推动本国合格评定行业发展的具体措施。
（一）加强对行业乱象行为的监督管理
1.设定切断流通和防止伪造篡改的义务
为阻止被伪造篡改的，或不正当手段制作的报告流入市场进而给合格评定制度公信力、市场秩序和消费者权益造成不良影响，《合格评定管理法》及相关行政部门部令要求相关机构对报告书应采取防伪措施；不得采取不正当手段发放报告书；对已经发放的不正当报告书，应切断流通。同时，该法还要求相关企业不得伪造、篡改报告；相关企业及使用报告的从业者不得使用明知具有不正当性的报告。
具体来看，在采取防伪措施上，该法要求公认机构有义务对发放的报告书采取防伪措施，避免报告被他人伪造篡改；在不正当报告的切断流通上，该法要求“公认机构”，即获得认可的合格评定机构，与“合格评定事业者”，即收取报酬进行相关业务的合格评定机构，不得存在捏造评价结果，未经进行评价，弄虚作假或类似不正当手段的行为。为防止这类具有不正当性的报告在市场流通产生负外部性影响，相关机构应向合格评定申请人告知事实，并将不正当行为刊登在政府指定官方网站，若出现重复发生或重大违法行为等情况时，还应当通过报纸、广播电视等媒介公告相关情况。除此以外，该法还要求企业不得伪造、篡改报告书；委托合格评定的企业和使用报告的从业人员，在得知报告是伪造、篡改而成或报告具有不正当性时，也不得使用该报告。总体来看，该法针对不同市场主体，采取多种措施避免相关报告带来的负外部性影响。
2.增强认可手段在监督管理中的应用
认可作为合格评定中的一种技术手段，在韩国合格评定领域的管理中被赋予了极其重要的作用，获得认可是相关机构从事强制性认证和被推荐参加合格评定国际性活动的基础条件。另外，在《合格评定管理法》中，将撤销认可和暂停使用认可标识作为对相关公认机构的管理处罚措施。具体而言，根据韩国《电器用品及消费品安全管理法》及其相关执行法令，以及《国家标准基本法》相关要求，获得认可的合格评定机构是从事电器产品和消费品强制性安全合格评定业务，以及参加合格评定结果国际互认的基础条件。另外，《合格评定管理法》规定，通过不正当方式发放报告书的，该公认机构可以被全部或部分撤销认可，或被处以最长6个月内暂停使用公认机构名称、标识或整改的处罚。使用认可手段将合格评定机构的执业范围进行区分，并创设相应处罚措施，韩国较充分地发挥了认可这种技术手段在合格评定管理中的作用。
3.加大处罚力度并引入变通机制
针对韩国曾经发生的合格评定行业乱象，《合格评定管理法》引入刑事处罚的手段予以严厉打击，并配合其他处罚手段确保惩罚效果。另外，该法也规定了免除处罚和替代性处罚的变通机制。该法规定，发放不正当手段制作的报告书的公认机构与合格评定事业者，以及明知报告书是伪造、篡改或不正当方式发放而仍然使用该报告书的委托开展合格评定的企业或使用合格评定结果的从业者，最高处3年有期徒刑或3000万韩元罚款。如果前述行为是自然人做出的，那么除接受相关处罚外，行为人还要额外被处以1~2年不等的行业禁入处罚，且行为人所在单位也要被处以相应的罚款。另外，出于维护企业权益的考虑，该法也规定了变通机制。一是免除处罚，如果法人或个人对相关业务采取了一定程度注意和监督措施，且采取切断流通措施的，则免除处罚。二是替代性罚款，若政府部门认为公认机构受到中止业务处罚可能给相关企业带来严重不便，则可以用替代性罚款对公认机构进行惩罚。总体而言，该法对不法行为既加大了处罚力度，也考虑到相关主体的具体情况予以变通。
（二）推动本国合格评定行业的整体发展
1.以行业发展现状调查作为促进行业发展的基础
引导合格评定行业发展在韩国《合格评定管理法》中占有相当的篇幅，是该法重点关注的内容之一。在该法提出的引导行业发展的多项措施当中，行业现状调查制度是众多引导行业发展措施均需要使用的基础制度。该法要求，政府有关部门开展制定行业相关政策、培训从业人员、开展行业技术研发、推动设施装备扩充升级等活动时，均应对行业相关现状进行调查。这种调查具有强制参与的效力。除有特殊情况外，相关机构和人员必须要为行业现状调查提供必要资料或意见。另外，为进一步实现行业调查制度体系化建设，该法要求政府以总统令的形式将调查的必要事项予以具体明确规定。开展制度化的行业现状调查，有助于政府部门更好地掌握行业现状，为更有效地引导行业发展奠定坚实基础。
2.以人员能力建设和技术设备研发作为促进行业发展的核心
韩国《合格评定管理法》以从业人员能力培训，相关行业技术研发，相关行业装备设施扩充升级等三个方面作为促进行业发展的主要切入点。人员培训方面，该法提出了政府可以指定人员培训机构，明确了培训机构的工作内容，并规定了政府可以对培训机构进行资助以及怠于履行职责的培训机构应受处罚。该法还要求行政部门以总统令的形式对人员培训的有关要求予以明确细化。技术研发方面，该法认为政府有关部门可以在技术研发中扮演积极角色，开发合格评定相关标准，研发相关应用技术，开展技术推广与信息交流，研发相关标准物质和试验设备等。装备设施扩充升级方面，该法提出在经济新产业相关的合格评定领域内，政府可以资助经费，制定相关行动计划以推动新产业相关的合格评定装备设施的扩充升级，促进相关装备设施在行业内的共同使用，以及确保装备设施的使用在全行业内发挥较高的效益。总体来看，韩国意图通过人员、技术、装备三个方面引导行业建设，提升本国合格评定行业技术水平与能力。
3.以多方面、多领域的国际合作作为促进行业发展的关键
国际合作在推动韩国合格评定行业发展的过程中具有重要作用，韩国《合格评定管理法》在多个领域重视国际合作的作用。法律管辖方面，该法规定依据韩国国家标准、国际标准进行评价的合格评定活动，均受到该法律的管辖。认证认可的依据方面，该法允许国际标准可以作为认证认可活动的相关标准，规定政府有关部门可以依据法律和国际标准设立认可机构；认可机构可以根据法律和国际标准，制定认证机构获得认可所需符合的标准。在国际合作交流方面，该法明确规定了认可机构有责任推动公认机构的国际互认；政府有关部门有责任开展国际合作，进行信息技术和人员交流，开展国际性研究，为本国行业进军海外市场提供服务。韩国《合格评定管理法》明确提出政府部门为本国合格评定机构进军海外市场提供服务，结合该法律从人员培训、技术研发、装备设施升级方面对本国行业的扶持，显示出韩国提升本国合格评定技术水准，打造本国具有较高国际竞争力合格评定机构的勃勃雄心。
三、对我国合格评定制度设计及立法的借鉴意义
1.加强合格评定立法顶层设计
韩国《合格评定管理法》是一部具有概括性且有所侧重的法律。一方面，体现在该法对需要长期执行的，但需根据具体经济社会条件落实的制度规定了制度的框架，并要求政府制定相应规则予以落实，如行业现状调查制度，预防并切断不正当报告流通的免罚制度以及多项引导行业发展措施。另一方面，体现在通过总结梳理行业乱象，该法侧重规制那些需要长期重点防范的不法行为，以确保法律在较长时间内具有指导行业行为的价值，如规制伪造篡改报告以及不正当手段发放报告的行为。结合法律的特点与韩国的实践，建议我国立法也采取有所侧重的方式，立法确定行业监管的方向与框架，行政部门则发挥制定部门规章相对灵活的优势，依据已有立法，结合行业新变化新趋势及时制定修改相应规则。这在维护法律稳定的同时，也可以更好地维护市场秩序与保护消费者权益。
2.加强立法对消费者权益的保护
合格评定制度是市场经济的基础性制度安排，在一定程度上具有维护市场秩序与保护消费者权益的义务。市场善意第三方和消费者信赖合格评定的公信力而采信相关报告，被伪造篡改的报告以及合格评定机构通过不正当行为制成的报告，其负外部性会给市场秩序造成破坏，对消费者合法权益造成损害。从韩国的有关做法来看，不论是要求机构对报告采取防伪措施，还是要求机构对不正当报告采取切断措施，目的均在于避免报告对市场秩序和消费者权益造成负面影响。反观我国立法，对合格评定的外部影响关注度不高。因此，建议加大对合格评定公信力的保护力度，相关主体有义务采取措施阻止不合法报告对市场秩序和消费者产生不良影响。
3.加强立法对“放管服”改革的支撑作用
与一般工商企业不同，合格评定机构承担着“传递信任、服务发展”的职责，在“放管服”改革不断深入推进的同时，也有必要通过立法加大事中事后监管力度，丰富监管手段，巩固“放管服”改革积极成果，保障合格评定制度公信力，更好地维护市场秩序与保护消费者合法权益。具体而言，一方面，针对危害较大、社会影响较恶劣的不法行为，建议引入刑事处罚手段，加大震慑力度；在经济处罚上，建议设置比例罚，这是考虑到固定金额的罚款，随着经济发展，可能在未来不具有现时相同的经济惩罚效果。另一方面，在继续采用现有处罚手段的同时，建议通过立法导入暂停与取消认可、行业禁入等措施，丰富处罚手段，在维持行业活力与确保市场公平秩序之间寻求平衡点。
4.加强立法对行业发展核心的保障
过去几年，我国的合格评定领域存在着一些行业乱象。众多机构的涌入，一方面加大了行业竞争程度，促进了机构对企业服务水平的提高；另一方面个别机构面对生存压力，采取恶性竞争手段，破坏了市场秩序。面对行业乱象，我们在加大打击力度的同时，亟须提升合格评定行业的供给侧能力和水平，引导行业高质量发展。建议加强立法对行业发展核心的保障，一方面鼓励机构依托自身力量开展技术研发；另一方面也鼓励公益性研究机构在人员培训，基础性和共性技术研发等领域发挥作用，弥补市场力量研发的不足。通过严厉打击行业乱象与引导行业技术升级，疏堵结合，促进行业良性竞争发展。
5.加强立法对国际合作工作的引领
“十四五”规划提出，完善内外贸一体化调控体系，促进内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、认证认可等相衔接。在此大背景下，合格评定领域的国际合作工作对于合格评定行业自身的发展，乃至内外贸一体化调控体系的建设都显得至关重要。建议立法中丰富国际合作内容，一是引导开展多领域、多层次的人员、技术、制度国际交流活动，提升国际竞争力和影响力；二是明确认可机构推动合格评定机构互认的责任，为合格评定机构走出去铺平道路；三是进一步提升合格评定制度的国际化水平，加强合格评定制度原始创新的力度，加快建立有利于对等互认的合格评定制度体系，促进国内合格评定和国际合格评定的有效贯通。
来源：《中国认证认可》 2021年第4期
